Proces voor het aanwijzen van een vertrouwensfunctie

Binnen welke sector  zit de functie en welk ministerie is verantwoordelijk?

Indien een vakminister binnen het eigen ministerie een vertrouwensfunctie wil aanwijzen, is het eigen ministerie het verantwoordelijk departement. In onderstaand tabel leest u terug welke vakminister verantwoordelijk is voor welke vitale sector.

Welk veiligheidsbelang is in het geding?

Er zijn zes nationale veiligheidsbelangen. Stel vast of, en zo ja op welk, veiligheidsbelang de functie of locatie invloed heeft.

1. Territoriale veiligheid: Het ongestoord functioneren van Nederland en haar EU- en NAVO-bondgenoten als onafhankelijke staten in brede zin, dan wel de territoriale veiligheid in enge zin.
2. Fysieke veiligheid: Het ongestoord functioneren van de mens in Nederland en zijn omgeving.
3. Economische veiligheid: Het ongestoord functioneren van Nederland als effectieve en efficiënte economie.
4. Ecologische veiligheid: Het ongestoord blijven voortbestaan van de natuurlijke leefomgeving in en nabij Nederland.
5. Sociale en politieke stabiliteit: Het ongestoord voortbestaan van een maatschappelijk klimaat waarin individuen ongestoord kunnen functioneren en groepen mensen goed met elkaar kunnen samenleven binnen de verworvenheden van de Nederlandse democratische rechtsstaat en daarin gedeelde waarden.
6. Internationale rechtsorde en stabiliteit: Het functioneren van het internationale stelsel van normen en afspraken, gericht op internationale vrede en veiligheid.

Er zijn drie aspecten die een dreiging kunnen vormen voor de nationale veiligheid wanneer deze worden bedreigd, en daarmee een gegronde basis vormen voor het aanwijzen van een vertrouwensfunctie: ‘informatie’, ‘toegang’ en ‘nationale voorbeeldfunctie’. Voor het aanwijzen van een locatie vormt enkel het aspect ‘toegang’ een gegronde basis.

Informatie

Is het voorzienbaar dat de functie in aanraking komt met een van de onderstaande vormen van informatie die bij compromittering schade kan veroorzaken aan de nationale veiligheid? Dan kan ‘informatie’ de aanwijsgrond vormen.

Gerubriceerde staatsgeheime informatie

Alle informatie die een kwetsbaarheid vormt voor de nationale veiligheid bij de Rijksoverheid (de ministeries en de daaronder vallende diensten, bedrijven en instellingen) moet op grond van het Besluit Voorschrift Informatiebeveiliging Rijksdienst Bijzondere Informatie 2025 (VIR-BI 20251) als staatsgeheim worden gerubriceerd. Er zijn vier niveaus van rubricering, waarvan drie het niveau van Staatsgeheim hebben:

• Staatsgeheim Zeer Geheim (Stg. ZG)
• Staatsgeheim Geheim (Stg. G)
• Staatsgeheim Confidentieel (Stg. C)
• Departementaal Vertrouwelijk (Dep. V)

Kernbelangen

Een kernbelang is de belangrijkste informatie van een organisatie. Het is aannemelijk dat buitenlandse inlichtingendiensten, overheden of andere actoren trachten deze informatie te bemachtigen. Dit geldt ook voor niet-gerubriceerde informatie: als deze in handen valt van onbevoegden, kan dit de nationale veiligheid bedreigen. Ook kan informatie die wordt verkregen tijdens samenwerkingen met buitenlandse inlichtingen- of politiediensten als een kernbelang worden geclassificeerd, omdat deze informatie de nationale veiligheid kan compromitteren.

De kernbelangen van een organisatie zijn grofweg in te delen in een drietal categorieën:

1. Datasets en blauwdrukken: in organisaties aanwezige gegevensbestanden, ontwerpen en bouwtekeningen.
   • Het gaat hier om feitelijke en gebundelde informatie of gedetailleerde (technische) informatie. Dit zijn bijvoorbeeld blauwdrukken van hoogwaardige technologieën, omschrijvingen van belangrijke productieprocessen of bestanden met privacygevoelige gegevens. Voor de Bijzondere Opsporingsdiensten (zoals de FIOD, ILT-IOD, NVWA-IOD en de Nederlandse Arbeidsinspectie) en het Openbaar Ministerie, kan de ontvangen informatie onder de Wet politiegegevens (Wpg) worden geclassificeerd als onderdeel van de 'kernbelang datasets en blauwdrukken', aangezien compromittering hiervan directe schade kan toebrengen aan de nationale veiligheid. Voor de Nationale Politie geldt echter dat het enkel in aanraking komen met Wpg-informatie niet als afdoende motivering kan dienen voor het aanwijzen van een vertrouwensfunctie.
2. Standpunten en strategie: in organisaties aanwezige beleidsstandpunten, langjarige visies en onderhandelingsstrategieën.
   De kernbelangen onder deze categorie komen voor bij de overheid, in het bedrijfsleven en op het snijvlak tussen beide. Bij de overheid valt te denken aan informatie over de Nederlandse standpunten met betrekking tot uitbreiding van de Europese Unie of de economische onderhandelingen in de Groep van 20.
   Het openbaar bestuur en het Nederlands bedrijfsleven kunnen grote schade oplopen door het weglekken van gevoelige beleidsstrategieën, -visies en -standpunten. De andere partij kan, gebaseerd op deze kennis, beslissingen nemen die ten koste gaan van de Nederlandse overheid of het Nederlandse bedrijfsleven.

3. Trends in de wetenschap (opkomende kernbelangen en infrastructuur): Denk hierbij aan wetenschappelijke innovaties, die in concrete toepassingen in de toekomst winstgevend kunnen worden. De belangen in deze categorie omvatten ideeën, wetenschappelijk onderzoek of inzichten en concepten die momenteel nog openbaar zijn, maar op termijn kunnen leiden tot economisch of strategisch relevante toepassingen. Ook cruciale onderdelen van de Nederlandse infrastructuur behoren tot deze categorie. Voor beide geldt dat zij op dit moment niet geheim of wettelijk beschermd zijn, maar dat zij wel van essentieel belang zijn voor het (toekomstig) economisch functioneren van de Nederlandse maatschappij .

Kennisaggregatie

Onder kennisaggregatie verstaan we het verkrijgen van een overzichtspositie of een hoger abstractieniveau door de toegang tot grote hoeveelheden informatie (tot en met het niveau 'Departementaal Vertrouwelijk'). Hoewel de informatie op zichzelf beperkt risico's met zich meebrengt, kan de overzichtspositie of een hoger abstractieniveau de nationale veiligheid schaden. Dit komt zowel bij de Rijksoverheid als in de vitale sector voor. Denk hierbij aan een functioneel beheerder die toegang heeft tot diverse systemen en de bijbehorende gegevens; door de optelsom van deze informatie ontstaat een potentieel risico.

Toegang

Geeft de functie of locatie directe, ongecontroleerde toegang tot onderstaande waarbij compromittering schade kan veroorzaken aan de nationale veiligheid?

• Mogelijke doelwitten van een aanslag of spionage.
  Onder aanslag- of spionagedoelwitten vallen personen en objecten die zijn aangewezen in het kader van het Stelsel Bewaken en Beveiligen.
• Mogelijke middelen die een aanslag of spionage faciliteren.
  Hierbij kan gedacht worden aan bijvoorbeeld toegang tot zogenoemde “backbones” (ondergrondse/onderzeese internetkabels tussen verschillende continenten) of grote voorraden chemische stoffen.
• Vitale processen
  Vitale processen. Kijk op de website van de NCTV voor meer informatie over vitale processen.

Nationale voorbeeldfunctie

Wanneer een functie een sleutelpositie is in een organisatie die de democratische rechtsorde of maatschappelijke orde bewaakt, kan de 'nationale voorbeeldfunctie' als aanwijsgrond worden gehanteerd. Misbruik van deze positie is binnen de normale hiërarchische lijn niet te corrigeren, omdat de functionaris binnen de functionele lijn eindverantwoordelijk is en handelt zonder tussenkomst van derden. Een dergelijke functionaris kan hiermee niet alleen de kernbelangen van de organisatie schaden, maar ook het vertrouwen in de democratische rechtsorde en de politieke stabiliteit van Nederland aantasten. De aanwijzing van een vertrouwensfunctie op basis van deze grond is beperkt tot de Rijksoverheid.

Binnen de Rijksoverheid geldt dit onder meer voor leden van de Topmanagementgroep van de Algemene Bestuursdienst, personen met vergelijkbare functies, evenals ambassadeurs. Daarnaast betreft dit de hoogste functionarissen bij de Hoge Colleges van Staat en bij door de overheid ingestelde (staats)commissies. Tevens kan op basis van deze grond een vertrouwensfunctie worden aangewezen bij de strategische politietop en andere overheidsorganisaties. Hieronder vallen ook specifieke functies op ambassades of consulaire posten waarbij de belangen van de Nederlandse staat worden behartigd.

De aanwijzing van vertrouwensfuncties of locaties en het instellen van een veiligheidsonderzoek vindt pas plaats nadat de benodigde organisatorische, personele en technische beveiligingsmaatregelen zijn genomen. Alleen als er ondanks deze maatregelen nog een restrisico aanwezig is wat de nationale veiligheid in gevaar kan brengen, kan er een vertrouwensfunctie aangewezen worden. Dit principe heet de ‘sluitstukgedachte’ en is van belang om te voorkomen dat onnodig een inbreuk op de privacy wordt gemaakt. Het verrichten van een veiligheidsonderzoek is immers een inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van de betreffende (kandidaat-)vertrouwensfunctionaris.

De toepassing van de sluitstukgedachte betekent concreet: 

• De informatie is beveiligd conform de vereisten van het VIR-BI. Voor informatie die zich buiten de Rijksoverheid bevindt, dienen er in redelijkheid vergelijkbare beveiligingsmaatregelen te worden getroffen.
• Dat bij de bedreiging van toegang, de organisatie al maatregelen heeft genomen en toegang enkel functioneel noodzakelijk wordt verleend. Hierdoor hebben zo min mogelijk personen ongecontroleerd toegang tot aanslag- en spionagedoelen en/of -middelen en vitale processen. Tevens moet gekeken worden of er maatregelen zijn genomen tegen een eventuele langdurige verstoring.
• Dat de aanwijsgrond ‘nationale voorbeeldfunctie’ alleen wordt toegepast bij de eindverantwoordelijken binnen de organisatie.

Afhankelijk van de hoogte van het risico voor de nationale veiligheid is een vertrouwensfunctie  of locatie in te delen in drie niveaus, namelijk A, B of C. Bij niveau A hoort het hoogste risico, waaraan het meest uitgebreide veiligheidsonderzoek verbonden is.

Om te bepalen welk niveau een vertrouwensfunctie of locatie nodig heeft, is een inschatting nodig van de impact die een functie of locatie bij compromittering heeft op de nationale veiligheid. Bovendien is een inschatting nodig van de waarschijnlijkheid dat compromittering van de functie of locatie plaatsvindt.

Om het niveau van de vertrouwensfunctie of locatie te bepalen, wordt de methodiek van de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid gehanteerd. In deze analyse wordt een risico gedefinieerd als het samenspel tussen impact (de totale omvang van de gevolgen van een dreiging) en waarschijnlijkheid (de verwachting dat een dreiging zich zal manifesteren). De impact wordt beoordeeld op een vijfpuntsschaal (beperkt, aanzienlijk, ernstig, zeer ernstig en catastrofaal), evenals de waarschijnlijkheid (zeer onwaarschijnlijk, onwaarschijnlijk, mogelijk, waarschijnlijk en zeer waarschijnlijk). In de onderstaande tabel wordt de verhouding tussen impact en waarschijnlijkheid vertaald naar het definitieve niveau van de vertrouwensfunctie of locatie.

Vaststellen van impact en waarschijnlijkheid per aanwijsgrond

Om de impactcriteria voor een functie of locatie te kunnen vaststellen, is het van belang om de functie of locatie te koppelen aan (minimaal) één van de zes nationale veiligheidsbelangen uit stap 1. Voor het vaststellen van impactcriteria kunnen de genoemde impactcriteria in de Leidraad risicobeoordeling Rijksbrede risicoanalyse Nationale Veiligheid. Per aanwijsgrond is de waarschijnlijkheid standaard vastgesteld.

• Informatie: voor alle vormen van de aanwijsgrond informatie is de waarschijnlijkheid standaard vastgesteld op ‘mogelijk’. 
• Toegang: voor alle vormen van de aanwijsgrond toegang is de waarschijnlijkheid standaard vastgesteld op ‘waarschijnlijk’.
• Nationale voorbeeldfunctie: voor de aanwijsgrond nationale voorbeeldfunctie is de waarschijnlijkheid standaard vastgesteld op ‘mogelijk’.

De wijze waarop de impact wordt vastgesteld, verschilt per aanwijzing. Hieronder volgt een uitwerking per aanwijsgrond en de bijbehorende categorieën. Hierin wordt beschreven hoe de impact wordt vastgesteld en welke waarschijnlijkheid daarbij wordt gehanteerd.

Informatie

Gerubriceerde staatsgeheime informatie (VIR-BI)

Er is sprake van een vertrouwensfunctie als een functionaris binnen de Rijksdienst [I-blokje] alle organisatieonderdelen waarvoor de ministeriële verantwoordelijkheid onverkort geldt (bron Besluit VIR-BI 2025)] voor diens werkzaamheden voorzienbaar in aanraking komt met de gerubriceerde documenten: Staatsgeheim Confidentieel, Staatsgeheim Geheim, Staatsgeheim Zeer Geheim.

Impact:

• Zeer Geheim: Catastrofaal
• Geheim: Zeer ernstig
• Confidentieel: Ernstig

Waarschijnlijkheid: Mogelijk

Kennisaggregatie

• Impact: Ernstig
• Waarschijnlijkheid: Mogelijk

Kernbelangen

• Impact: Gebruik het impactcriterium van het veiligheidsbelang dat van toepassing is. Om vast te stellen of binnen een functie risico bestaat voor verstoring, uitval of manipulatie van het kernbelang, is het aan te raden te bepalen welke rol of taken de functie heeft met betrekking tot het kernbelang. Hiermee kan de mogelijke dreiging op het vastgestelde nationale veiligheidsbelang geformuleerd worden. Voor meer informatie over kernbelangen, zie de KWAS .
  • Waarschijnlijkheid: Mogelijk

Toegang

Toegang (voor voorbeelden zie Stap 2)

• Mogelijke doelwitten van een aanslag of spionage
  • Impact: Gebruik het impactcriterium dat van toepassing is
  • Waarschijnlijkheid: Waarschijnlijk
• Mogelijke middelen die een aanslag of spionage faciliteren
  • Impact: Gebruik het impactcriterium dat van toepassing is
  • Waarschijnlijkheid: Waarschijnlijk
• Vitale processen
  • Impact: Gebruik het impactcriterium dat van toepassing is
  • Waarschijnlijkheid: Waarschijnlijk

Nationale voorbeeldfunctie

• Impact: Gebruik het impactcriterium dat van toepassing is
• Waarschijnlijkheid: Mogelijk

Het concept-aanwijsbesluit bevat een aantal vaste elementen, waaronder een lijst van de vertrouwensfuncties of locaties met motivering/toelichting van het besluit. In de toelichting/motivering staat beschreven welk veiligheidsbelang in het geding is en de wijze waarop vanuit de functie of locatie schade kan worden aangericht aan de nationale veiligheid, die niet door andere beveiligingsmaatregelen kan worden afgedekt. Daarnaast staat beschreven in welke categorie(ën) van de methodiek uit de Rijksbrede Risicoanalyse Nationale Veiligheid de schade valt. Bovendien wordt een causaal verband gelegd tussen de functie of locatie en de mogelijke aantasting van het veiligheidsbelang.

Het niveau van de aanwijzing wordt op grond van de uitkomst van stap 4 gemotiveerd.

Naast de hierboven genoemde motivering bevat de lijst met vertrouwensfuncties of locaties identificerende kenmerken, zodat een vertrouwensfunctie of locatie ook na aanwijzing geïdentificeerd kan worden (bijvoorbeeld een functiecode van de functie en de afdeling en/of directie waar de functie onder valt). Bij locatie moet de locatie een unieke identificeerbare naam krijgen.

Indien er wijzigingen zijn binnen de organisatie die van invloed zijn op de vertrouwensfuncties of locaties in de vastgestelde lijst, dan is er sprake van een wijzigingsbesluit op een bestaande lijst. De bovenstaande uitgangspunten gelden ook bij wijzigingsvoorstellen.

Zoals beschreven in de Wet veiligheidsonderzoeken vindt de aanwijzing van vertrouwensfuncties of locaties plaats in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De directeur-generaal van de AIVD is daartoe gemandateerd. De vakminister verzoekt de minister van BZK/de directeur-generaal van de AIVD om instemming, waarbij de vakminister het conceptbesluit aanbiedt. De AIVD toetst deze op de waarschijnlijkheid van de dreiging en de motivering hiervan, waardoor mogelijk een hoger (of lager) niveau van aanwijzing nodig is. Daarnaast controleert de AIVD of het aanwijsproces juist is doorlopen en toegepast..

Wanneer overeenstemming is bereikt over het besluit tot aanwijzing van vertrouwensfuncties of locaties, neemt de vakminister een formeel besluit tot aanwijzing van vertrouwensfuncties of locaties. Die aanwijzing moet een bijlage bevatten met daarin de motivatie van de vertrouwensfuncties of locaties. De vakminister verzendt een afschrift hiervan aan de AIVD.

Bij het formeel vaststellen van de lijst van vertrouwensfuncties of locaties komt de tot dan toe geldende lijst met vertrouwensfuncties of locaties te vervallen.

Voor een uniforme en rechtmatige aanwijzing vraagt de vakminister periodiek (minimaal eens in de vijf jaar) een externe toets aan van de lijst van vertrouwensfuncties. Dit kan bijvoorbeeld intern of bij de Auditdienst Rijk (ADR). De volgende vragen kunnen bij deze toets aan de orde komen:

• Zijn alle stappen voor het concept-aanwijsbesluit, zoals in de aanwijzing vertrouwensfuncties beschreven, doorlopen?
• Kloppen de inhoudelijke stellingnames over het veiligheidsbelang, de dreiging, de weerstand en de impact?
• Is de administratie van de vertrouwensfuncties sluitend?

• Zijn alle medewerkers die een vertrouwensfunctie vervullen in het bezit van een geldige vgb?